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我国高中教育政策40年:历史轨迹与发展愿景

来源: 中国教育学刊 作者:刘丽群 时间:2018-10-12 文档编号:15393353083799

改革开放的40年,是中国经济蓬勃发展的40年,是中国社会和谐稳定的40年,也是教育事业跨越式发展的40年。高中教育,作为国民教育体系承上启下的关键环节,作为青少年成长承前启后的关键时期,也取得了历史性发展:办学规模不断扩大,教育结构日渐合理,学校条件逐步改善,教育质量稳步提升,普及水平迈上了新台阶。站在改革开放40年的路口,我们回望过去,审视现实,展望未来,迎接新时代教育的新机遇与新挑战。

一、我国高中教育政策40年历史轨迹

我国高中教育40年所取得的成就是有目共睹甚至是举世瞩目的:先就高等教育毛入学率来看,1977年冬天,有570万名考生从田间地头、工厂车间涌向考场,但当时的录取率不到5%,1978年为6.6%, 1979年为6.1%。而到2020年,我国高等教育毛入学率将达到40%。再看高中教育毛入学率,从1980 年到1990年之间,高中阶段毛入学率基本徘徊在26%左右,1999年超过30%,2005年超过了50%。2015年达到了87.5%,2020年将达到90%。而事实上,北京、上海等一些城市的毛入学率已经达到95%及以上。回顾和梳理40年的改革历程,我们不难发现,我国高中教育的改革基本是以规模扩充为战略重点,以效率优先为主旨路线,以简政放权为保障机制,以摆脱应试教育桎梏为最终目标,始终在普及与提高、效率与公平、数量与质量、结构与效益之间寻求平衡与突破,走出了一条既立足中国国情又体现中国特色的发展之路。

(一)坚持高举“规模扩充”的改革大旗

数量的增加与规模的扩充是我国高中教育改革40年不变的主旋律。1986年《中华人民共和国义务教育法》颁布实施,尤其是“普九”目标的全面实现和20世纪90年代中后期的高等教育扩招之潮,直接形成双向挤压,倒逼高中教育的改革。由于高中教育改革的动力更多来自外部而非内生,规模、数量、外延式发展成为此时高中教育改革的关键词和主目标。也因此,不同时期的教育政策文本,大凡涉及高中教育改革,基本都是以“普及率”“毛入学率”“在校规模”等数量指标作为重点进行阐述与部署,高中教育也就沿着普及率较低—部分普及—基本普及—全面普及的发展主线一路走来。如1993年国务院印发的《中国教育改革和发展纲要》就提出了“大城市市区和沿海经济发达地区积极普及高中阶段教育”的发展目标。这一改革目标在1998年制定的《面向21世纪教育振兴行动计划》中得到再次重申与强调。而从2001年开始,国务院先后印发的“十五”“十一五”“十二五”和“十三五”教育事业发展规划中,基本都以提升高中教育的毛入学率作为高中阶段教育改革的核心目标。其中“十五”规划提出的高中教育毛入学率为60%左右、“十一五”为80%左右、“十二五”为87%、“十三五”为90%,一步步向全面普及迈进。而事实上,这些分步的政策目标基本都已如期甚至提前实现。在有限的时间和有限的资源背景下,较好、较快地解决了“有学上”的问题。

(二)整体贯穿“效率优先”的发展思路

虽然我国的教育政策一贯秉承“效率优先,兼顾公平”的指导思想,但由于教育资源的有限性以及区域的差异性,尤其是国家建设对“快出人才”的迫切需求,高中教育在实际发展过程中更多遵循的是效率优先的原则,试图兼顾公平但公平兼顾不够。这种“效率优先”的发展思路,突出表现为重点高中制度的推进与实施。事实上,重点学校政策在我国由来已久。1953 年,中共中央提出办重点中学的办学政策。“文革”结束后,邓小平同志就提出了“办教育要两条腿走路,既注意普及,又注意提高。要办重点小学、重点中学、重点大学”。1978年1月,由国务院批准、教育部颁发的《关于办好一批重点中小学试行方案》进一步提出“切实办好一批重点中小学,以提高中小学的质量”,并要求在经费、师资、硬件、生源等方面向重点学校倾斜,形成从国家到省、地市和县级“层层重点”的“小金字塔”型发展格局。1980年10月,《教育部关于分期分批办好重点中学的决定》要求各级人民政府“在人力、物力、 财力上对重点中学给予大力支持”。进入20世纪90年代,重点发展的政策有所调整,“重点高中”的提法被“示范高中”所取代。1994 年《国务院关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》提出:“每个县要面向全县重点办好一两所中学。全国重点建设1000所左右实验性、示范性的高中。”次年,《国家教委关于评估验收1000所左右示范性普通高级中学的通知》(以下简称《通知》)发布,《通知》要求在2000年以前分期分批建设并评估1000所左右示范性普通高级中学。理想上看,从重点高中到示范高中的转变,意味着我国高中教育政策的价值取向开始从效率中心转向兼顾公平。但具体就现实而言,我国示范高中的发展还是深深地打上了重点高中的历史烙印,形成了一种“没有重点学校的重点学校制度”。虽然在资源有限的情况下, 重点办好一批高中有其历史的必然性与合理性,也顺应了特定时代的特殊需求,但其引发的教育分层问题和教育公平问题还是引起了学界和社会的广泛关注。

(三)适时推进“简政放权”的管理体制

改革开放40年以来,围绕着如何深化管理体制和办学体制改革,如何激活和释放地方与学校的活力并赋予学校更大自主权,如何深入推进管办评分离并推进教育治理能力和治理体系的现代化等方面,我国都进行了积极的探索并取得了显著成效。应该说,不同时期的教育政策文本中,都显示出了这种努力和方向。1985年的《中共中央关于教育体制改革的决定》提出:“坚决实行简政放权”“基础教育管理权属于地方”;1993年的《中国教育改革和发展纲要》提出“普通高中的办学体制和办学模式要多样化”“逐步建立以政府办学为主体、社会各界共同办学的体制”。1994年的《国务院关于〈中国教育改革和发展纲要〉的实施意见》则进一步明确:“企事业单位和其他社会力量按国家的法律和政策多渠道、多形式办学。”1998年《面向21世纪教育振兴行动计划》提出:“今后3~5年,基本形成以政府办学为主体、社会各界共同参与、公办学校和民办学校共同发展的办学体制。” 1999年的《中共中央国务院关于深化教育改革,全面推进素质教育的决定》也提出要“积极鼓励和支持社会力量以多种形式办学”“形成以政府办学为主体、公办学校和民办学校共同发展的格局”。 2002年12月颁布的《中华人民共和国民办教育促进法》更是从法律的高度明确“国家对民办教育实行积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理的方针”。值得注意的是,国家鼓励民办教育事业的政策初衷其实也发生了根本性变化。改革开放早期,国家更多是基于政府教育投入的有限性来鼓励社会力量办学,重点是解决教育经费短缺的问题;而当前,更多的是通过吸纳各种社会力量,通过办学主体的多样化来推动办学模式多样化的形成。

(四)逐步摆脱“应试教育”的评价桎梏

高考改革是教育改革的关键领域,是高中教育的风向标,抓好了高考改革,就抓住了教育改革的“牛鼻子”。因此,高考制度的改革理所当然地成为各项教育政策关注的焦点与热点,这项制度因为备受关注也在不断的改革与发展中饱受争议。1977年恢复高考,一个国家的光明前途在一夜之间被重新点亮,中国的教育也从此步入了改革与发展的新征程。恢复高考40年来,我国高考历经30多次大大小小的改革,其中既有技术层面的改进,也有制度层面的革新。在制度设计上不断趋于完善。以考试科目为例, 1977年确定的文科高考科目为语文、数学、史地和政治,理科科目为语文、数学、理化和政治;1978年则增加了外语科目;1981年理工科增加生物并最终固定下来;1989年国家教委印发了《关于试行普通高中毕业会考制度的意见》,就高中毕业会考科目等作出了具体的制度安排,旨在将水平考试和选拔考试分开;1993年国家推行高考“3+2”方案;1999年《教育部关于进一步深化普通高等学校招生考试制度改革的意见》提出试行“3+X”方案;2000年,北京、上海、安徽三地开始试点春季高考;2013年11月,党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,明确提出要“探索全国统考减少科目、不分文理科、外语等科目社会化考试一年多考”;2014年《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》明确了“形成分类考试、综合评价、多元录取的考试招生模式”。改革开放40年,我国考试招生制度的不断完善,对提高教育质量、提升国民素质、推动社会流动以及服务国家现代化等方面都发挥了至关重要的作用。应试教育的桎梏逐步摆脱,但由考试制度而衍生的唯分数论、一考定终身、学生学业负担过重、区域教育发展不均衡、择校、高校违规招生等问题仍不同程度、不同范围地存在。

二、当前我国高中教育改革亟须关注的问题

(一)高中教育的精准定位问题

高中教育改革的推进及相关政策的制定,都要首先明晰高中教育是什么,高中教育向何处去的定位问题,即涉及对高中教育本质、性质、任务等本源性问题的追问。如果定位不清或不准,则会导致实践层面的方向性失误和整体性坍塌。显然,我国不同时期的教育政策曾对高中教育本身有过相关的定位和描述。以普通高中教育的定位来看:1981年教育部颁发的《全日制六年制重点中学教学计划 ( 试行草案)》就认为“中学教育是基础教育” 。1996年,国家教委颁布的《全日制普通高级中学课程计划(试验修订稿)》的定位似乎更明确: “普通高中教育是与九年义务教育相衔接的高一层次基础教育。”教育部2003年颁布的《普通高中课程方案( 实验) 》也开宗明义地表达了类似观点: “普通高中教育是在九年义务教育基础上进一步提高国民素质、面向大众的基础教育。”粗略看来,政策对普通高中教育属于高层次基础教育的定位似乎非常清晰明朗并且基本趋于一致。但高中作为高层次基础教育究竟与义务教育阶段的基础教育有何异同,高中教育如何既连接义务教育又衔接高等教育,如何实现从基础教育向专业教育的过渡,如何在坚守基础性的同时又突出学生的个性化和选择性,如何实现普通高中教育与中等职业教育的协调发展等,对这些问题,虽然学界也有讨论甚至有过大范围的讨论,但整体上,关于高中教育的定位,尤其是新时代背景下的高中教育定位问题,并没有达成学术的共识和广泛的认可。