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未来幼儿园服务体系建设研究报告

来源: 未来学校研究与实验计划 作者:暂无 时间:2018-12-22 文档编号:15454707033919

摘要:一、幼儿园服务体系的现状分析2015年10月,“全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策”(简称“全面二孩”政策)在党的十八届五中全会提出,并于2015年12月,经第十二届全国人大常委会第十八次会议审议通过...

一、幼儿园服务体系的现状分析

2015年10月,“全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策”(简称“全面二孩”政策)在党的十八届五中全会提出,并于2015年12月,经第十二届全国人大常委会第十八次会议审议通过《中华人民共和国人口与计划生育法修正案(草案)》,正式自2016年1月1日起实施。然而,在寄望“全面二孩”政策缓解我国低生育率、少子化和老龄化问题的同时,不得不重视“全面二孩”政策引起的人口变动对我国教育领域产生的基础性和全局性影响。尤其是“全面二孩”政策将引起在校学生规模的变动,进而影响教育领域教师、经费、教育教学场地和设施等物质保障资源的需求,如果盲目地对相关教育资源进行配置,就可能导致资源分配不当,从而无法满足教育发展实际需要,造成教育资源浪费或不足等问题。因此,“全面二孩”政策实施以后,亟需对教育领域受到的影响进行研究,对教育领域各学段在校学生规模的变动情况进行预测和分析,提前做好教育资源规划,积极面对“全面二孩”政策带来的影响。预计,从2019年开始,学前教育资源需求开始大幅度增长,2021年成为未来我国学前教育办学压力最大的一年。从长期来看,“全面二孩”政策的作用依然无法扭转学前教育适龄幼儿减少的趋势。学前师资目前存在巨大缺口,而且教师不足问题相比学前教育园舍不够和经费不够等问题更加突出。2021年—2035年间,“全面二孩”政策作用效果开始减弱,学前教育侧重点应转向提高办学质量。2021年,后二孩时代将迎来入园最高峰年。由于2016年正式实施“全面二孩”政策,最早因“全面二孩”政策而出生的儿童将在3年以后即2019年达到学前教育的入学年龄。预计,“全面二孩”政策将从2019年开始对学前教育阶段的适龄幼儿规模产生影响,2019年到2021年间因“全面二孩”政策而新增的学前教育适龄幼儿迅速增多,之后增速开始回落。其中,在2021年左右,“全面二孩”政策对学前教育阶段适龄幼儿规模扩大的影响最大,当年学前教育阶段的适龄幼儿将因“全面二孩”政策增加1500万人左右。具体来看,2019年学前教育阶段将因“全面二孩”政策新增适龄幼儿接近600万人,2020年将新增1100万人左右。随后,新增学龄人口在2021年达到1500万人左右之后,2022年回落至1400万人左右,2023年、2024年保持在1200多万人,之后3年开始以每年减少100万人左右的速度回落。到2028年,新增适龄幼儿又上升到1000万人左右,随后2029年到2033年的新增适龄幼儿都维持在每年新增900万人左右。最后,2024年和2025年的新增适龄幼儿又下降至700万人左右。“全面二孩”政策实施以后,学前教育阶段的适龄幼儿在未来3年左右并不会出现大的变化,而从2019年开始,将开始迅速增多,到2021年达到一个峰值,之后又开始逐渐减少。具体来说,2016年到2018年,学前教育阶段的适龄幼儿将维持在5200万人左右。从2019年开始,学前教育阶段的适龄幼儿出现较大幅度的增长,到2021年达到6600万人左右。随后,从2022年到2035年,学前教育阶段的适龄幼儿一直保持匀速减少的趋势。其中,学前教育阶段的适龄幼儿在2027年减少到大约2016年的规模,之后2029年减少至5000万人以下,到2035年大约还有4200万人左右。对学前教育而言,未来适龄幼儿的增长主要依靠放开“全面二孩”政策引起的人口生育增量,并在短期内出现适龄幼儿规模扩大的现象。然而,从长期来看,“全面二孩”政策的作用依然无法扭转学前教育适龄幼儿减少的趋势。2021年,在园幼儿数预计近5800万“全面二孩”政策带来的人口增长将从2019年开始影响学前教育的适龄幼儿规模。从2019年起,随着学前教育适龄幼儿规模因“全面二孩”政策而迅速扩大,学前教育毛入园率增速放缓。同时,随着我国经济社会发展水平的提升,国家对学前教育重视程度和投入力度也将不断加大,将会进一步提高我国学前教育的普及程度。从2019年开始,我国学前教育阶段在园幼儿数将出现大幅度增加,持续增加到2021年达到最大值,之后又开始逐步减小。其中,学前教育阶段在园幼儿总体规模从2018年的大约4467.94万人增加到2019年的大约4981.39万人,增加513.45万人,增幅约为11.49%。到2020年,学前教育阶段的在园幼儿数大约有5449.61万人,相比2019年,增加大约468.22万人,增幅为9.4%。随后,2021年学前教育阶段的在园幼儿数达到5750.82万人,在2020年基础上增加了301.2万人,增幅5.53%。2021年之后,我国学前教育阶段在园幼儿规模逐步缩小,2026年开始缩小到5000万人以下,到2035年只有大约4254.78万人。2021年,幼儿园预计缺口近11万所。我国学前教育园舍需求量以2021年为界,2016年到2021年间,需求迅速增加,从2016年需要22.65万所增加到2021年需要31.95万所,增幅为41.06%;2021年到2035年间,需求逐渐减少,到2035年还需要23.64万所。《2014年全国教育事业发展统计公报》显示:2014年全国共有20.99万所幼儿园。通过对比发现,我国2016年的学前教育园舍需求量相比2014年的供给量,还有1.66万所的缺口;而到2021年我国学前教育园舍需求量达到最大值31.95万所时,相比2014年的供给量,大约有10.96万所的缺口需要补充;在此之后,学前教育园舍需求量逐渐回落,到2035年,相比2014年的供给量,仍然有2.65万所的缺口。2021年,幼儿教师和保育员预计缺口超过300万。“全面二孩”政策实施以后,我国学前教育阶段对专任教师和保育员的需求量变动呈先增后减的趋势。具体来说,2016年—2021年间,学前教育阶段的专任教师和保育员需求量不断上升,专任教师需求量从2016年的271.79万人增长到2021年的383.39万人,保育员需求量从2016年的135.89万人增长到2021年的191.69万人,教师总需求量从407.68万人增加到2021年的575.08万人。从2022年开始到2035年,学前教育阶段的专任教师和保育员需求量又开始逐渐下降,专任教师需求量到2035年为283.65万人,保育员需求量到2035年为141.83万人,教师总需求量为425.48万人。教育部公布“我国2014年学前教育专任教师有184.41万人,保育员有55.08万人,教师总量为239.49万人”。假设以2014年学前教育的专任教师和保育员规模为基准,从2016年到2035年,我国学前教育专任教师和保育员的需求均超过现有的供给规模。具体而言,从2016年到2021年,学前教育需要不断补充专任教师和保育员,2016年需在2014年基础上补充87.37万名的专任教师和80万名保育员。到2021年,供需矛盾最突出,一共需要补充335.59万名教师,包括专任教师198.97万名和136.61万名保育员。之后,保持2021年的教师规模就足以满足学前教育对专任教师和保育员的需求。学前教育经费供给量远不能满足未来需求。我国学前教育公共财政预算事业费需求在2016年到2035年将不断增加。具体来看,2016年我国学前教育公共财政预算事业费需求为1942.71亿元,到2021年增加到3679.86亿元,5年增幅为89.42%;2030年达5063.83亿元,9年增幅为37.61%;2035年达6517.38亿元,5年增幅为28.7%。《中国教育经费统计年鉴2014》显示:我国2013年学前教育公共财政预算事业费支出为648.98662亿元。假设以此为参照,2016年与2013年相比,需要增加1293.72亿元;2021年与2013年相比,需要增加3030.87亿元;2030年与2013年相比,需要增加4414.85亿元;2035年与2013年相比,需要增加5868.39亿元。也就是说,学前教育经费需求与供给之间的矛盾特别突出,学前教育经费供给量远不能满足未来的需求。

到2016年底云南省幼儿园达到6540所,在园幼儿数达到,129.4万人,幼儿园园长和教师数达到8.15万人,学前教育三年毛入园率达到63.82%,但是,与全国同期平均水平相比也还存在较大差距,全省学前教育三年毛入园率比全国平均水平的77.4%低了13.58个百分点;幼儿园园长教师与幼儿比为1:15.88,远高于1:7.69的全国平均水平;幼儿园数量不足,幼儿园平均在园幼儿数量偏多,为197.86人/园,比全国80.15人/园的平均水平超出了117.71人/园;面向农村、农民的学前幼儿教育由于缺少合格的幼儿教师,使之成为“云南教育短板中的短板”,全省尚有4079个行政村没有学前教育机构,413个乡镇没有公办中心幼儿园,41个乡镇没有中心幼儿园。

到2020年全省幼儿园园长和教师数需要达到18万人。即在2016年基础上还需要新增9.85万人。若按照1:7的下限标准测算,到2020年全省幼儿园园长和教师数需要达到,23.14万人。则需要新增14.99万人,其中昆明市也需要在2016年基础上新增6960人。如果考虑到二孩政策带来的全省人口出生率进一步提高,幼儿毛入园率进一步提高,人民日益增长的美好生活需要对高端学前幼儿教育发展所带来的对幼儿园保教人员与幼儿比例降低,云南周边省区也需要新增大批专门人才等因素,所需要新增加的幼儿教师数量还要更多。而目全云南全省高校每年培养的学前教育类专业本专科毕业生仅为0.8万人,远远满足不了全省学前教育事业快速发展的需求。高素质的学前幼儿教育专门技术技能人才培养成为了突破制约云南、昆明学前教育事业发展瓶颈的迫切要求,昆明市政府提出筹建设立昆明幼儿师范高等专科学校,正是对全省、全市这种迫切要求的积极应对,有利于为突破人才短缺的瓶颈制约增加新渠道、充实生力军、增添新动力。对于集边疆、民族、山区、贫困为一体的云南来说,学前幼儿教育一直是云南省教育中最薄弱的环节地区间城乡间的发展极不平衡,有基础设施条件不足的因素,但制约其发展的瓶颈在于缺少数量充足、具有专业技能素质的幼儿保教队伍。为加快学前幼儿教育发展步伐,2011年以来,云南省先后颁布《云南省学前教育条例》、三期《云南省学前教育三年行动计划》(2011—2013、2015—2017、2017—2020)等多个条例和文件,从不同领域提供制度和政策保障,并投入中央和省级专项资金57.93亿元用于学前教育的改革建设和发展,使其成为了同时期全省各级各类教育中发展最快、增量最大的一块。党和政府始终将发展学前教育事业作为保障和改善民生的重点惠民工程常抓不懈。2016年昆明成为教育部确定的国家学前教育改革发展试验区,并将学前教育事业发展纳入全市国民经济社会发展规划纲要和“十三五”教育发展规划,学前教育事业取得了良好的发展。

二、未来幼儿园服务体系构建的原则与特征

我国幼儿园服务体系构建的基本价值取向——底线公平。明确的基本价值取向是进行政策选择的必要前提,甚至可以决定公共政策的性质、方向、合法性、有效性和社会公正的程度。……幼儿园服务体系的构建是作为当前我国完善和保障民生制度安排的重大任务而提出的,是深入贯彻落实科学发展观的重要体现。因此,促进公平是幼儿园服务体系的基本价值取向。由于不同的人对公平的理解存在差异,因此在构建我国幼儿园服务体系的过程中,笼统地谈公平是远远不够的。幼儿园服务体系构建必须遵循底线公平原则。底线公平是景天魁于2004年提出的,它是一个描述和确定社会公平度的概念,即围绕经济社会发展需要,从我国现阶段的基本国情出发,从我国教育与幼儿园教育事业发展改革的现有水平出发,从百姓(最大多数人民群众)最迫切、最基本的需要出发划出一条线——“底线”。这条底线划出了社会成员权利的一致性和差异性,底线以下部分表现的是权利的一致性,底线以上部分表现的是权利的差异性。所有公民在这条底线面前所具有的权利一致性就是“底线公平”。需要特别强调的是,底线公平不等于“低度公平”,更不是“低水平的公平”。它是就政府必须保障的、必须承担的责任而言的,是责任的“底线”。这条底线以上或以外的部分,可以由市场、企业和社会组织,甚至个人去承担,可以灵活多样,有差别。因此,底线公平与以往的公平理论不同,它既承认权利的无差别性,也承认权利的有差别性,优先强调“无差别的公平”,同时也重视“有差别的公平”,是一种全面的公平观。以底线公平为基本价值取向构建的幼儿园服务体系可分为“底线幼儿园教育公共服务”和“非底线幼儿园教育公共服务”两个层次,前者具有一致性,是“无差别的幼儿园教育公共服务”;后者具有差异性,反映民众需求的多样性和偏好性,是“有差别的幼儿园教育公共服务”,详见图。根据底线公平的基本价值取向,在提供幼儿园教育公共服务时,应该且必须优先保障“底线幼儿园教育公共服务”,然后才是“非底线幼儿园教育公共服务”。

幼儿园服务体系作为教育公共服务体系的一个重要组成部分,是全面建设服务型政府的内在要求,对于切实保障人民群众最关心、最直接、最现实的利益等都具有十分重要的意义。因此,在构建幼儿园服务体系时必须重视制度设计、系统规划、整体推进,其基本原则如下:

弱势优先,面向全员。弱势群体相对于强势群体而存在,反映了社会上客观存在的不平等。在很大程度上,弱势群体的大量存在是我国各项保障制度和公共支持长期落后造成的恶果。弱势群体处于社会分层体系的底层,自我保障能力较弱,需要政府给予必要的保障。并且,优先保障弱势群体可以获得最大的社会效益。实践表明,同样一笔钱,用于满足穷人、弱者的基础性需求比用于满足富人、强者的非基础性需求,其社会效益要大100倍以上。同时,国外长期的实践与经验也表明,优先保障弱势群体接受幼儿园教育,不仅有利于国民整体素质和社会经济水平的提高,更有利于打破贫困的代际循环,促进社会公平与稳定,甚至增强国家综合国力与国际竞争力。因此,无论是从社会公平还是效率的角度出发,以底线公平为基本价值取向的幼儿园服务体系构建的首要原则是弱势优先,面向全员。根据这一原则,政府在制订幼儿园教育公共服务的相关政策时,应优先考虑弱势群体与弱势地区。

政府主导,多元参与。主要是指要处理好政府与社会、政府与市场之间的关系。新中国成立后我国幼儿园教育一直奉行“两条腿走路”的发展方针,政府与社会都是发展幼儿园教育的重要力量。然而,20世纪90年代后很长一段时间,我国一度弱化了政府发展幼儿园教育的责任,致使幼儿园教育过度市场化,质量严重滑坡,事业发展遭受重创。直至《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010~2020年)》明确提出“政府主导,社会参与,公办民办并举”的发展方针后,幼儿园教育事业才再一次迎来了春天。实践表明,要构建幼儿园服务体系,必须坚持政府主导,多元参与的原则。同时,底线公平也要求构建幼儿园服务体系时必须坚持政府主导,多元参与的原则。在满足底线幼儿园教育公共服务需求上,政府是第一责任人;在满足非底线幼儿园教育服务需求上,政府应充分动员社会力量,自己做好监督、管理、指导与帮扶等工作。需要特别强调两点,第一,“政府主导”并不等于“政府全责”,政府不应该也不可能承担所有提供幼儿园服务的责任。第二,社会力量也可以提供底线幼儿园服务,如普惠性民办园就是提供底线幼儿园服务的机构。

可持续发展。可持续发展原则强调处理好短期发展与长远发展之间的关系。幼儿园教育是国民教育体系的重要组成部分,是重要的社会公益事业。美国高瞻佩里幼儿园教育计划的研究结果表明,优质的幼儿园教育对贫困儿童早期的认知和社会发展有重要意义,对其成年后的学业成就、经济状况、犯罪率、家庭关系和健康状况均有积极影响。可见,在构建幼儿园服务体系时必须明确追求长远发展与社会效益,不可持续的幼儿园服务体系难以促进社会公平。因此,我国除了要注重扩大幼儿园教育服务的覆盖面,保障幼儿接受幼儿园教育的权利公平、机会公平与规则公平外。更要注重幼儿园教育服务的质量,尤其是教师队伍的质量、教育活动的质量等。需要特别指出的是,幼儿园服务体系的构建必须保持适度、科学合理的发展速度与规模,既不能仅仅停留在一般的规划或会议部署上,也不能只讲究一时的轰轰烈烈,搞运动式推进。

未来幼儿园服务体系的主要特征:

水平特征:以基本性服务为主,以非基本性服务为辅。在公共服务水平上,我国幼儿园服务体系应该以基本性服务为主,以非基本性服务为辅。首先,我国幼儿园教育事业发展的现状决定了幼儿园服务必须以基本性服务为主。当前我国幼儿园教育事业发展面临的根本矛盾是民众人园需求的日益增长与普惠性幼儿园教育资源的严重不足。尽管近年来我国幼儿园教育得到了跨越式发展,但我们必须正视当前我国幼儿园教育普及率仍然不高的问题。2012年,我国幼儿园教育三年幼儿毛入园率为64.5%,也就是说,尚有近1/3的幼儿没有机会获得幼儿园教育服务,农村这一比率更高。其次,国家已从顶层制度设计上明确了我国幼儿园教育公共服务必须以基本性服务为主。2010年出台的“国十条”强调把发展幼儿园教育、构建幼儿园服务体系作为落实教育优先发展战略的重点领域,并强调这一服务体系必须“坚持公益普惠”的基本方向,达到“覆盖城乡、布局合理”的资源配置要求,完成“保障适龄儿童接受基本的、有质量的幼儿园教育”的核心任务。可见,在当前乃至今后相当长一段时间内,我国幼儿园教育公共服务必须以提供基本性服务为主,以提供非基本性服务为辅。

结构特征:保底不保顶。在公共服务体系的结构上,我国幼儿园服务体系呈现出“保底不保顶”的特征。以底线公平为基本价值取向构建的幼儿园服务体系是一个“中间大两头小”的体系(见图)。在这个体系中,政府的作用是保底不保顶。处于底层的主要是革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区等弱势地区的绝对弱势群体,他们是需要政府优先予以保障的对象,政府应出资为其提供有质量保障的幼儿园教育公共服务。处于第二层的主要是农村地区、城乡结合部以及城市中的困难群体等相对弱势群体,他们同样在社会、经济、政治及文化系统中处于不利地位,也需要政府给予必需的保障。处于第三、四层的是数量相对庞大的中等收入群体,他们在政府、社会、家庭合理分担机制的保障下能享受到一定的幼儿园教育公共服务。处于顶层的是强势群体,他们在社会、经济、政治及文化方面通常占据广泛的资源,具有很强的自我保障能力,可以自行负担费用以享受幼儿园教育公共服务。可见,以底线公平为基本价值取向的幼儿园服务体系实质上是一种保障底层群体享受幼儿园教育公共服务权利的模式。

功能特征:补救性与发展性相结合。幼儿园服务体系具有多方面的社会功能,但从解决与预防社会问题的角度看,它体现出明显的补救性与发展性相结合的功能。补救性功能是当前构建幼儿园服务体系的首要功能,集中体现在政府通过运用各方力量重新分配社会资源以为民众提供普惠性幼儿园教育,如政府采取有力措施在短时期内一定程度上缓解存在已久的“入园难”“入园贵”等问题。需要特别强调的是。这里的补救性功能是“双重的”,第一,从对象上说,首先强调政府要优先满足弱势群体的幼儿园教育需求,确保弱势群体的受教育权利。第二,从幼儿园教育需求看,强调政府要优先保障底线幼儿园服务需求。发展性功能集中体现在预防社会问题的发生方面,比如,消除或缓解那些会使人们陷入接受幼儿园教育服务困境的因素。举例来说,为避免出现或缓解“入园难”或“入园贵”问题,政府可提前规划配置足够的普惠性幼儿园教育公共资源。

三、未来幼儿园服务体系的内涵及要素

幼儿园服务体系的关键要素包括:决策、投入、供给、评价及监督,不管具体内容如何,体系构建的五个要素缺一不可。关于教育服务体系,许多专家、学者就其内涵、要素、特征己做过大量研究。但至今,并未形成统一的体系界定。我们从服务实施主体的行动过程,寻找出相关要素,并对其进行探究、描述。幼儿园服务的构成要素,具有国家基本服务所呈现的一般的、普遍的特性。还有其自身发展过程中所出现的部分新的特质,需要详细的分析和总结。关于服务实施主体的界定,从服务管理模式的发展的三个阶段,我们可以得知,现代社会中,教育服务供给模式主要属于混合型。即政府部门、企业、私人及其他一些教育相关的社会组织作为供给主体。实施主体的行为过程,是一个完整的行政过程,从决策、投入、供给到评估、监督一个完整的综合体,缺一不可。从上述界定中,幼儿园服务体系的定义概括为:国家为了满足适龄学前儿童最基本、最低限度的教育需求,由政府部门、企业、私人及其他一些教育相关的社会组织来提供教育资源和教育机会,在行动过程中而产生的决策、投入、供给、评估、监督等行为构成的体系。

幼儿园服务的决策。幼儿园服务决策的基本内涵,在公共领域内或组织层面上讲,政府对教育的管理,主要体现在教育决策这一内容上。政府对公共产品的规划、统筹、决定都是围绕教育决策展开的。幼儿园服务决策的内涵,是幼儿园教育政策制定直接体现。教育决策,一般而言,指的是为实现既定的教育目的,教育事业的发展战略、方针政策的选择和确定。教育决策的内容非常广泛:其中包括部门行政、学校管理和具体教学活动。幼儿园服务决策的定义,就可以概括为,主管幼儿园教育的政府教育部门及相关幼教管理机构,对提供幼儿园产品过程中的政策、方针、方案的选择。幼儿园服务决策的实现形式多为政府行政。决策的主体自然就是政府教育行政部门,但决策制定的依据,不能只是组织层面的片面判断。从管理的发展三个阶段可以发现,幼儿园服务决策,也经历了三种模式的转变历程。第一阶段,政府主导型。在早期的教育管理过程中,政府决策占据主导地位,教育服务的供给呈单一向,幼儿园教育的供给基本由政府一手控制、包办。第二阶段,市场主导型。教育供给不再是单一的政府垄断,提倡效率、提倡市场,一些非盈利性服务生产部门积极参与公共产品的的供给,政府的单一决策模式被打破,而转向政府和教育市场多元主体的共同决策。第三阶段,混合型。新服务理论在教育领域内注重教育行政部门、教育部门的服务性职能,这是前面两个阶段都未涉及的部分,及教育接受者真正需求的体现。幼儿园教服务的本质就是幼儿园教育产品的提供,幼儿园教育产品的消费者的真实需求应实际地反应到决策过程中。至上而下的单一决策模式显然不适合幼儿园服务体系的构建。构建体系第一步,就是建立一个完善的幼儿园服务决策互动系统。这个系统主要包括公众参与、信息收集、决策制定、信息反馈,形成一个开放式的循环系统,鼓励多元参与。

幼儿园服务的投入。教育投入向来是教育服务的实现前提,投入的总量、投入的结构、投入使用效率,这些都是影响教育的公益性和公平性的重要因素。教育投资是人才培养的关键,进而成为国家经济提升的重要保证,国家财政的教育投入关系到人力资本形成的效率。从人力资本理论角度出发,研究可得出,幼儿园教育具有教育基础性功能并能产生极大的效益。这里做两点阐释:第一,幼儿园教育是个体发展的基础。幼儿是一个人发展的关键期,经大量研究表明,幼儿具有极强的可塑性,可以为个体的终身学习和发展打下基础。世界各国一直注重加大对幼儿园服务的投入,为不利处境的学前儿童制定了多种多样的学前儿童项目和扶助计划。从幼儿园服务起,做到公平,这是整个社会公平实现的起点。

第二,幼儿园教育能带来极大的社会效益。经过许多专家学者的论证,幼儿园教育对教育经费支出回报效益值最大:2000年James Hechman,诺贝尔经济学奖获得者在《促进人力资本政策》一文中提出:“将财政投入直接指向幼儿教育将会获得更大的社会效益。”而最著名的一项研究,要数David Weikat的一项跟踪研究长达40年名为“成本——效益”的项目,关键数据为1美元的幼儿园教育投入,可以获得17美元的效益。这也是现代各国纷纷重视幼儿园教育投入的原因,将幼儿园教育纳入基础服务是教育发展必然趋势。上述分析,归根结底,就是加大幼儿园服务的总量投入。国家财政性教育投入占国民总收入的比重,是衡量教育投入的主要指标。目前我国教育总体性投入比例并未达预期目标。幼儿园教育纳入服务体系还需时日。幼儿园教服务是让区域内全部适龄儿童拥有受教育的机会、平等享受教育资源。但幼儿园服务投入的结构将影响这一目标是否能很好的实现,是否能保证公平。幼儿园服务供给的先决条件就是投入,往哪投?怎么投?分类分级投多少?公众的需求是不一样的,一刀切的划分也不一定合理。这就要根据公众的多元化需求,进行幼儿园服务的科学化结构化投入。城乡、区域、群体,都是需要考虑在内的因素。幼儿园教育的公益性和普惠性,需要服务均等化的实现,关键是要让政府、教育部门尽快将幼儿园教育纳入服务的供给内容,实现起点的公平。在此基础上,才能进一步分析、探讨幼儿园服务投入的具体结构。到目前为止,基本教育服务的范围和标准,国家还未作出完整界定。纳入免费教育、义务教育,是我国幼儿园服务的发展方向。

幼儿园服务的供给。幼儿园服务供给内涵和机制,教育服务的供给,直接关系到受教育者的基本教育需求能不能得到满足。为了实现教育公平,最根本的是起点的公平,即政府投入、供给的公平,关键是实现幼儿园服务均等化。有效的服务供给除了数量上的满足,还要注重结构上的均衡,涉及的关键要素有质量、效率和公平。供给主体和供给模式的实现方式,影响上述四个要素在供给政策中的结构。幼儿园服务的供给主体和供给模式的选择,也就是幼儿园服务供给机制的有效构建。作为一种(准)公共产品,它的效用是满足学龄前儿童最基础的受教育需求。公共管理的发展经历了三个阶段,教育服务供给机制也应该呈现三种形式,即“政府供给一一多元供给一一多中心供给”的发展过程,我国的幼儿园教育供给也不例外。新中国诞生后,为了更好更快地建设社会主义,国家大力发展教育。幼儿园教育事业顺势兴起,第一、二个五年计划后,中国境内幼儿园的总数约达到6.3万所,87%以上为教育局和其他各部门举办,也就是供给发展发展过程中的第一阶段,由政府供给,一手包揽,幼儿园教育具有社会福利性质。随着改革开放进程的推进,幼儿园教育供给方针、类型、格局也在逐渐发生变化。多渠道、多形式,国家、市场、非盈利性组织多元供给,引入竞争机制,在我国主要表现为政府和社会力量协同办学。国家供给、多元供给,实际上都是以政府为中心。随着社会经济的迅速发展,这两种机制必然不能满足幼儿园教育供给的新要求。“多中心供给”己成为新的选择,这一思想是从“多中心治理理论”衍化而来。该理论由奥斯特罗姆夫妇提出,强调多个权力中心和服务中心的出现。在幼儿园教育供给机制方面,主要体现为,倡导政府办学为主体、社会各界、个人共同办学。服务向来是由政府、公共部门供给为主体,发展到现代社会,表现为政府及公共部门不是唯一供给方式。供给形式多样化、供给主体多元化,企业、非营利性社会组织、个人,越来越多的供给主体出现,举办社会公益性事业。我国目前的幼儿园教育的供给主体,主要为教育公共部门、社会团体和公民个人。国家的幼儿园教育机构主要由这三方举办,私人投资、家长投入的保教费,一定程度上减轻了国家财政压力,促进政府职能的转变,提供更加优质的幼儿园教育公共资源。幼儿园服务供给模式选择,教育供给机制多元化,主要表现为两个方面:责任主体多样化,分担提供教育资源;供给方式多,途径多样,跳出传统、固定的政府主导。协调发展,市场、政府、民间共同供给新方式。供给模式多样化有利于满足人民多重、多方位的教育需求,促进教育资源的优化配置。随着社会的发展,(准)公共产品的单一供给已经满足不了社会公众的需求,应实现政府供给、企业供给、非营利性组织供给、个人供给等多元模式供给。在同一环境中,综合运用,加入竞争机制,以便更好的为公众提供更为优质的教育服务。在幼儿园教育范围内,具体体现为:政府的直接举办、授权举办公办幼儿园;企业的私营举办、付费经营、责任管理民营(公办)幼儿园;非营利性组织的直接举办、捐赠;个人的捐赠、保教费的投入等等。多形式、多渠道,混合型组合是多样化的。为受教育者提供更多的选择权和决定权,更好的满足现代社会中公众的多元化需求。

幼儿园服务的评价。幼儿园服务评价的内涵,自绩效管理理论正式运用于政府管理,在公共教育范畴内,教育服务评价就作为绩效管理在教育领域的具体实践形式,对教育服务的目标管理、程序管理、生产管理作出客观评定,从公众直接体验到.教育供给的数量、质量水平、方式等角度,为教育服务的发展提出客观意见和建议。幼儿园服务的评价,是具体教育领域内的实现形式,幼儿园教育机构的评价除了要遵循教育评价的一般评价模式,即经济、效率、效益三位一体。还要根据具体区域内实际情况作出增益性的观测和评价,这里主要体现在评价指标的选择上。幼儿园服务评价指标,目前,幼儿园教育服务领域内,仍未制定出一个详细、完整、有效的统一评价指标。幼儿园教育评价指标多为区域内的规定和选择,一定程度上,更能反映区域幼儿园服务的实际状况。统一的评价指标有利于数量化分析和操作性评定,作好幼儿园服务评价区域性指标的归纳总结,找出普遍性适用的评价标准。在实际工作中,应将二者有机结合,促进评价工作顺利开展。幼儿园服务评价指标现在未有统一界定,设计制定相关指标体系是解决问题的关键。就具体指标设计理念而言,需要要注意以下几方面的结合:全面指标和重点指标相结合,也就是既要讲问题的整体架构都考虑进来,也要兼顾重点,不需要面面俱到;定性指标和定量指标相结合,数据量化和定性描述向来是测量、评价工作的两个重要内容。二者的结合不是简单的合并,而是有机的、相互渗透的结合。在具体的工作内容中,可以各有侧重,而不是平均分配;第三,就是统一性指标和地域性指标相结合,这也是指标制定需要关注重点问题。幼儿园服务评价的方法,自20世纪80年代,教育评价被引入我国,泰勒模式一直被视为基本范式。但随着教育实际和教育技术的不断更新发展,这种传统目标导向评价方法已不能够满足现代教育评价的要求。为了解决这些疑难问题,许多新的评价模式纷纷出现,其中比较著名的有两个:CIPP模式和目标游离模式。这三种模式广泛应用于幼儿园教育的各种教育教学评价中。但教育评价,不等同于教育服务的评价,教育服务评价更注重经济层面的评价,把教育活动看成是国家的一种投资,强调经济、效率、效益。所涉及的评价方法,多是从公共经济管理角度提出的。实际上,教育性公共产品的效益,一般都难以估算。投入和收益与诸多因素相关,且教育服务不是以追求经济效益为目标。所以一般采取目标评价法:预期设定目标,目标效益的完成过程、完成度、完成效果、都需要进行量化细节评价。很显然,这里的目标评价法,与上述教育评价里的泰勒模式,是不同角度出发的两种问题,并不属于统一概念。第二种,公众评价法,教育服务,面对的是社会大众。公众的意见和态度,是评判服务的效果最好途经。主要包括:专业性机构评价、国家教育部门自行评价、社会调查、专家学者意见等多种具体方式。第三种,同类类比,同一行业中,找出效益最好,成本最低的教育服务机构。从量化的投入——效益角度归纳分析,计算教育服务提供所需的最低成本。对相同类型其他教育服务机构,进行量化评价,评价其教育目标的实现程度及相关的一些关键要素。

幼儿园服务的监督。幼儿园服务监督的内涵,服务为的是满足社会公众的需求,保障服务的质量是关键。幼儿园服务的决策、投入、供给、评价等,每一环节的实施效果,都关系到学校的教育质量、社会的教育需求、受教育者的学习目标等内容的实现水平和质量。教育监督就是对这些内容的监督和管理,主要包含以下几个内容:效果监督、评价;规范纠正;改进建议等等。幼儿园服务的监督主要依靠政府公共部门和社会公众两个方面,单一的监督模式,不足以实现全面、有效的监督。幼儿园服务的供给主体多样化,但其暂时只属于准产品。在一定条件下,也有向私人物品转化的可能,比如说利用非营利性幼教机构进行盈利,公益性的教育服务与营利性的教育供给就产生了矛盾。但无论幼儿园服务是由谁提供,教育监督必须对服务过程、执行效果、具体行为等进行详细监督,纠正不合理的具体行为、改善服务水平、管理幼儿园服务的整体实施过程。我国幼儿园服务监督主要形式,包括幼儿园教育在内,我国的整个教育服务监督主要采用教育督导制,督导分为监督和指导两个概念。教育督导制,自1953年在我国确立以来,为我国的教育服务的公益性、教育性、公共性的实现提供了重要保障。为了适应时代的发展,2008年我国出台了新的督导办法——《中华人民共和国教育督导条例(征求意见稿)》,其中较为详细规定了督导的原则、内容、范围和机构设置等。构建了国家、省级、市级、县级四级督导机制,形成一个完整督导监督体系,是我国教育服务监督的最有力的实现形式。

四、未来幼儿园服务体系的构建

幼儿园服务体系是指在幼儿园教育领域内,基于公平、公益、普惠的价值追求,在政府主导下,由市场、社会等多元主体参与,为全体公民提供多样化幼儿园服务的制度安排和系统组合,包括幼儿园服务的价值理念体系、组织制度体系和服务实践体系三部分。

价值理念体系。幼儿园服务是政府服务的一部分,也是政府改革与社会发展到一定阶段的必然要求,其指导思想与价值理念必然受到政府治理思想演变的影响。从我国的行政思想演变来看,经过30多年改革精神的洗礼,我国政府越来越多地意识到政府缺位、错位、越位所带来的严重后果,逐步从新中国成立初期的以政治为中心的公共行政,向改革开放后的以经济为中心的公共行政,到当下的以和谐社会建设为中心的公共行政转变。幼儿园服务体系在这样一种政治背景下孕育,其价值理念体系必然带有当下时代的鲜明特征。

价值导向:公平、普惠。本世纪初,我国政府提出了以科学发展观为指导,建设和谐社会的施政主张。和谐社会的核心内涵是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处。其中,公平正义是指社会各方面的利益关系得到妥善协调,人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理,社会公平和正义得到切实维护和实现。而当下,在幼儿园教育服务方面,我国正面临着“入园难”“入园贵”两大难题。社会公众对幼儿园教育的普遍需求与服务的供给能力与供给质量之间存在着突出矛盾。在这样一种供给不足的背景下,我国的幼儿园服务体系构建迫切需要基于底线满足的前提之下,提供“广覆盖、保基本、有质量、合标准”的多样化幼儿园教育服务,以满足公民接受幼儿园教育的基本需要。要想建立公平的幼儿园服务体系,政府必须先打破现实中存在的区域之间、城乡之间、阶层之间、园所之间的巨大不公平,保障每个儿童的受教育权。而同样,要想建立具有普惠属性的幼儿园服务体系。政府必须联合多种力量,致力于四个相互关联状态的达成,即如教育部基础教育二司李天顺所说,实现大多数幼儿园是普惠性幼儿园,大多数适龄儿童都能进普惠性幼儿园,普惠性幼儿园大多数成本由公共财政承担,大多数家庭困难儿童都能得到政府资助。只有当“公平”“公益”“普惠”成为我国幼儿园服务体系构建的基本价值导向时,各级政府才能下决心从推动教育公平、建设和谐社会的高度来制订各种扶持性政策,弱化政府追求政绩工程、维护自身利益的冲动,切实在幼儿园服务体系构建过程中阻断利益链条,实现利益均衡,从而避免幼儿园教育现实层面的“去公益性”。

理念前提:服务而不是治理。从字面来看,“幼儿园服务体系”凸显的是“服务”;从内涵来看,“幼儿园服务体系”追求的是教育的公共性、公益性。这意味着,在教育发展方面。政府的执政理念必须从治理取向转向服务取向。显然,这种转变不会瞬间发生.而是需要经过一定的过程的。因为,治理取向是一种政府本位的管理方式,强调的是政府的善治、能治,追求的是公共行政的效率、效益,而服务取向则是一种公民本位的管理方式,强调的是公共利益的最大化、公民权利的实现和服务精神的传承。在幼儿园服务体系构建上,治理取向的政府关心的是如何才能建立起一种高效有序的管理网络与行政体系,遵循的是一种经济思维与市场竞争逻辑。在这种取向下,教育行政基本上是以政府为中心的单向度管理。其他社会组织,如企事业单位、社会力量、公民个人等以博弈的方式参与幼儿园服务体系的构建。在这里,政府既是政策的执行者,也是利益的协调方。而服务取向的政府在建立幼儿园服务体系时,一方面会考虑公民的多样化需求,另一方面会联合各方力量来共同提供多样化的幼儿园服务。在这种关系状态下,政府更多充当的是资源的管家、组织的保护者、公民权利和民主对话的促进者以及社区参与的催化剂等角色。在服务理念的指导下,政府的职能需要转变。一方面,政府需要加强对公民多样化幼儿园教育需求的调查与把握,制定幼儿园教育发展的规划与政策,加大对幼儿园教育的投入力度,并努力通过中央财政的转移支付使区域之间、城乡之间的幼儿园服务尽可能均等化。另一方面,政府需要作出三方面调整:一是在幼儿园服务供给上,政府可以从服务的直接生产者转变为服务的间接提供者,加大对普惠性民办幼儿园的投入力度,从而支持其提供公益、普惠的幼儿园教育服务:二是在对民办幼儿园的管理上。政府可以从高强度的管制转变为有策略的引导与激励;三是政府要不断退出直接举办公办幼儿园的政治性与经济性双重角色。将政府的职能界定为提供非营利性幼儿园服务.而不限定幼儿园的性质是公办还是民办的。唯有如此。政府的服务功能、公益目标才能实现。

政策追求:覆盖城乡,布局合理。我国正在建构的幼儿园服务体系必将具有基本性、基础性、动态性三个基本属性。这意味着我国现阶段提供的幼儿园服务应当是“基本性幼儿园服务”。所谓基本性幼儿园服务,指的是在一定社会时期内,非由政府提供不能有效满足和充分保障的基本福利水准,它满足的是儿童底线的受教育需求。在当下的幼儿园教育领域,服务面临诸多难题,供给不足、总量不足、水平不高、享受不均等问题尤为突出。其中,享受不均又是难中之难。从全国来看。享受不均主要表现在资源占有不均、服务水平不等和权益保障失衡等方面,区域之间、城乡之间存在巨大差异。在《若干意见》中,幼儿园服务体系的建构目标为“覆盖城乡、布局合理”,其重点就是要化解区域之间、城乡之间由于政策偏斜而导致的历史遗留问题。需要注意的是,各级政府在建立“覆盖城乡、布局合理”的幼儿园服务体系时。要明确把中西部地区、农村地区的幼儿园服务体系构建放在更加突出的位置,采取一些高强度的补偿性政策来改变历史的不公正。

组织制度体系。如果说价值理念体系是建构幼儿园服务体系的指南针,那么组织制度体系则为支持幼儿园服务政策目标的实现提供了制度保障。在建构幼儿园服务体系的过程中,如果缺少强有力的行政组织架构、完备的制度设计和追踪公民需求的管理取向,那么,幼儿园服务的一系列政策目标是很难从文件转变为现实的。基于此,在建构幼儿园服务体系过程中,各级政府必须勇于进行组织制度创新,以新服务思想为指导,建立安定有序、充满活力的组织。服务组织体系从现实来看,幼儿园教育的组织基础并不坚实,工作机制不够灵活,组织类型存在各种局限,组织形式也不够多元开放。如当下幼儿园服务的开展主要依托两类组织:一是政府行政组织,即各级教育部门,二是基于计划经济思维下的各种类型的幼儿园。因此,基于新服务理论的幼儿园服务组织体系必须在如下三个方面作调整。一是摆脱计划经济思维的约束,摒弃办园体制对幼儿园分类的影响。可以借鉴西方一些国家幼儿园的组织分类方式,根据幼儿园的现实运行状况和发展意愿,将其划分为普惠性幼儿园与非普惠性幼儿园。或营利性幼儿园与非营利性幼儿园。与此相配套,政府要加强对普惠性幼儿园、非营利性幼儿园的投入力度,履行政府提供基本性幼儿园服务的职责.推动财政投入公平和服务均等化。以往政府根据办园体制的区分,只投入公办幼儿园,不投入或少投入部门办、集体办、民办幼儿园的政策有失公平,必须加以调整。二是建立体系完备、层级丰富、形式多元的有质量的幼儿园教育机构,保障每个阶层的公民都能找到满足自己需要的幼儿园。三是建立全覆盖的教育行政组织,设立专门的幼儿园教育组织机构,改变我国很多地区缺少专门幼教行政、教研人员的状态,使幼儿园教育的行政组织体系得以完善。在此基础上,可进一步增强纵向、横向教育行政部门之间的协调、分工,完善工作机制。例如,上海建立了多元化的幼儿园组织体系,既有一级一类幼儿园、一级二类幼儿园,也有特别设立的、为外来务工人员子女服务的民办三级幼儿园和看护点。与此相对应。政府的投入方式、责任履行在每一级幼儿园中都有不同表现。而这一政府主导责任的达成又是以上海的幼儿园教育行政组织架构为前提的。即上海不仅有市、区、街道(乡镇)一级的完善的教育行政组织,而且还建立了专门扶持民办三级幼儿园和看护点的教研组织、培训机构、视导人员和审计网络。最关键的是,在看护点的质量保障上,上海还充分发挥了乡镇基层政权的教育管理职能。在当下的幼儿园教育管理中。与管理中的诸多缺陷一样,幼儿园教育的行政管理也存在着纵向集权、事权与财权不对称、行政化和官本位的弊端。在新服务理论看来,服务是现代政府的天职,管理就是服务,为市场主体服务,为社会服务,为公民服务。在建构幼儿园服务体系的过程中,一方面要从宏观上实现管制行政向服务行政的转变,营造服务型政府的改革氛围;另一方面要在幼儿园服务管理体系的建构上强化服务意识,进行四个方面的调整。一是建立公民本位的人本行政体系。教育行政机构人员要摒弃高高在上的控制意识。深入市场、企业、社会公众之中。广泛了解公众对幼儿园教育的需求,与公众共享资源,真正贴近公众的需要,提供相应的服务。这样一种管理关系实际上践行的是新服务理论所倡导的公民与国家的关系,而不是新管理主义所主张的顾客与企业的关系,更不是我国传统行政中所表现出来的纯粹的管理者与被管理者的关系。在强调“管理就是服务”的新服务理论看来。政府不应主管一切,而应成为一个引导者、服务者、参与者,履行自己的宏观调控、市场监管和服务职能。二是建立多元参与的民主行政体系。我国现有的幼儿园教育管理格局基本上是一元中心下的政府治理,缺少多中心联合视野下的,政府、企业、第三部门、社会公众多元参与的管理。在基本的幼儿园服务体系构建过程中,政府担当的是底线公平的保障者角色,但这并不妨碍企业、第三部门、社会公众提供具有选择性的幼儿园教育服务。进一步说,当社会经济发展到一定阶段,“非基本性幼儿园服务”成为社会公众的核心需求时,企业、第三部门、社会公众还会担当更加重要的角色。服务体系构建的目标是为了实现公共利益,而不是政府的利益。虽然作为非营利的行政机构,政府的重要职能是推动利益的实现,但这并不妨碍政府在实现利益的过程中联合其他力量共同行动。三是建立协同合作的责任行政体系。幼儿园服务体系的建构不仅需要教育行政部门的恪尽职守,而且需要教育行政部门与政府其他部门,如公安、消防、卫生、人事等部门的通力合作,为此,可建立联席会议制度。同时,还需要协同政府、企业、社会公众的利益,共同服务于幼儿园服务体系的构建。四是建立事权与财权对应的法治行政体系。在我国现有的幼儿园服务供给中,五级政府承担着不同的责任,处于基层的县乡政府承担了太多的责任,但却较少拥有财政支配权。因此,在当下服务体系建构过程中,迫切需要建立起服务均等化视野下的财权结构,一方面使财权适度降低,另一方面使事权适度上升,从法治的角度保障幼儿园服务体系构建所需要的财力支持。为了保障幼儿园服务体系目标的实现,政府需要建立行之有效的幼儿园教育制度体系。决策制度主要规定的是谁决策、决策什么和如何决策的问题。从决策主体来看,在服务体系构建过程中。教育主管部门的决策者角色要不断被强化。从目前来看,我国各级教育部门在很大程度上只是教育政策和规划的执行部门,教育决策权分散在十几个部门,决策主体不清晰,决策机制不完善,教育决策难以适应教育服务需求的快速变化。从决策内容来看,凡是涉及到幼儿园服务体系建构的一系列政策、制度、规范的出台都需要经过民主决策。从决策方式来看,服务体系的建构需要经过民主、法治意义上的决策,而且需要有系统制度设施的支持。投入制度可以为服务体系的实际运作提供财政性保障。在幼儿园教育投入上,我国政府提出了“八有”方针,即预算有科目、增量有倾斜、投入有比例、拨款有标准、捐助有优惠、家庭有承担、资助有制度、专项有名目。“八有”方针是一种非常全面的投入制度设计,涵盖了建立幼儿园服务体系所应包含的所有财务制度。从当下各地的投入政策来看,大多是专项投入、短期投入,而不是制度性投入、可持续性投入,财政投入远没有达到制度化、法治化水平,政府的投入行为比较随意。各级政府的服务责任分担边界不清。供给制度界定了谁来提供服务,如何提供服务的问题。从供给主体来看,有关政策所规定的“政府主导”并不意味着供给主体只由政府一方来承担,而应建立多元化供给主体,即政府、企业、社会组织、公民个人等都可以成为服务的提供方。不过,不同的供给主体在服务的不同方面承担不同的责任。政府更多承担基本性幼儿园服务的供给,以保障社会公平。从供给方式来看,既可以用办公办幼儿园这种直接供给方式,也可以用以奖代补、购买服务、减免租金、派驻公办教师等间接供给方式。当下社会人们对服务需求的多元化决定了供给制度的多元化。幼儿园教育还需要建立起从注册登记、建筑标准、收费制度、财务审计到课程准入、教师队伍、质量评价等方面的一系列监管制度。对于我国的幼儿园教育而言,目前很多制度处于空白状态,监管更是无从谈起。如果幼儿园服务体系的其他配套制度都建立起来了,单单缺少监管制度,那也会导致服务体系的变形、变味与变质。幼儿园服务体系还依赖于一系列评价制度的建立,尤其是质量评价制度。在过去的几十年里,我国的幼儿园教育更多关注的是幼儿园教育的规模、入园率、师幼比等量化评价指标。而较少关注幼儿园教育的质量与公平水平。对于服务体系而言,公平、公益、公共是其应有之义,必须在服务指标体系中占据重要地位,以纠正多年来因幼儿园教育政策不公正而产生的不良影响。

服务实践体系。如果说价值理念体系规定了幼儿园服务体系的公平、公益、普惠的价值导向,组织制度体系提供了幼儿园服务体系的健全、完善、以人为本的组织制度保障,那么,服务实践体系则要为幼儿园服务的实施规定多元的服务主体、丰富的服务方式和有效的效果评价。

服务主体,根据服务内容的不同,供给主体会有所差别。如前所述,幼儿园服务可以粗略地分为基本服务和非基本服务两类。从责任主体与行动主体的角度来看,各级政府是提供基本服务的唯一主体,而各级政府、企事业单位、社会团体、其他社会组织及公民个人则是提供非基本服务的多元主体。从唯一行动主体角度来看。在新服务视野中,政府是非营利的行政组织,可以通过有效配置公共资源,实现利益和社会福利的最大化。当前我国的政府构成是五级体制的,即中央政府、省政府、市政府、区县政府、乡镇政府。每一级政府有着不同的财政权力与行政责任。在建构幼儿园服务体系的过程中,各级政府作为责任主体、行动主体、实施主体的责任边界是不一样的。中央政府的责任边界很大,需要进行整体规划、全面统筹、系统设计,而省、市、区县、乡镇任何一级政府都既是中央政府所定政策的执行主体,又是地方事务的规划者、实施者与检查者。可见,地方政府的行政边界相对较小,但其责任边界却相对较大。尤其是区县、乡镇一级政府。就责任边界而言,各级政府及其各职能部门之间的责任边界在幼儿园服务体系中还须进一步细化。正如南京师范大学虞永平教授在江苏镇江调研时所说,地方人民政府承担的是核心责任,各个职能部门承担的是条线责任,教育部门承担的是专业责任。进一步来看,在“唯一行动主体”内部,还存在着“基本性唯一行动主体”与“非基本性唯一行动主体”的区分。在我国当下实施的幼儿园教育三年行动计中,政府倡导的是“以区县为单位”来编制三年行动计划。可见,区县政府是“唯一行动主体”中的基本性单元,而其他四级政府则是非基本性责任主体。在有些地方,区县以上的政府甚至会成为象征性行动主体。我国的行政组织架构是典型的压力型体制,行政位阶越高,所能传递的压力能量越大;行政位阶越低,必须承受的压力能量越大。在当下的幼儿园服务体系建构中,区县一级政府实际上承担了更多的行动者角色,这一状况必须得到纠正,否则很容易引发高压力下的懈怠行为。从多元行动主体的角度来看,政府以及政府以外的其他社会组织、公民个人都是“非基本性幼儿园教育服务”的供给者。但是,需要厘清的是,因为政府以外的社会组织、公民个人并不是一个统一的整体,每一方都有其特定的利益诉求,所以,在各方提供多元的幼儿园服务时,政府要更多地扮演监控者、引导者、激励者角色。对于企业部门、公民个人参与提供多元的幼儿园服务,政府要在给予其开放性发展空间的同时,实行更多的政策扶持、业务指导、收费监督、财务审计,以保证其获得合理赢利的同时,不违背伦理底线和服务的基本精神;而对于国家机关、军队、事业组织、第三产业部门、社会团体及其他社会组织提供的多元幼儿园服务,政府则要更多给予支持、引导与规范,以保证其提供适合大众的公共服务。

服务方式,在新服务理论中,各行动主体应然的行为方式是服务而不是其他。然而,无论是“唯一行动主体”还是“多元行动主体”,都有其成长过程中积累下来的行为惯性,这些行为惯性可能离服务理念较近,也有可能离服务理念较远。就政府这一“唯一行动主体”而言,其服务方式从新中国成立以来到当下经历了由单一性向多样化、由限制性向开放性、由专制化向博弈化、由行政化向法制化转变的过程。新中国成立初期,我国实行的是高度集权的行政管理体制,“命令型体制”特征比较明显,各级政府在发展幼儿园教育过程中常采用的行为方式是计划、控制、约束、限制,通过计划配置幼儿园教育资源,最常下达的是“命令”和“决定”,体现最充分的是“统”和“包”,指令性色彩强烈,幼儿园教育领域的自主性差。改革开放后.我国的行政管理从“命令型体制”逐步向“压力型体制”过渡。在压力型体制下,政府必须承受经济转型带来的竞争性压力、社会转型带来的结构性压力。压力型体制使各级政府的行为取向明显偏向经济利益,致使政府在发展幼儿园教育中的行为方式带有或偏斜(公办幼儿园)、或忽略(集体办幼儿园)、或放弃(民办幼儿园)的不同取向。在这种行动取向下,政府在发展幼儿园教育的行为方式上表现出明显的部门利益取向,不公平资源分配、不均衡财政投入成了各级政府出台幼儿园教育政策时的自然选择,各级政府对“大幼儿园教育观”“整体利益观”视而不见,“非政府办园”被排除在政府的投入与监控行为之外。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》和《若干意见》出台后,各级政府在发展幼儿园教育的行为方式上出现了重大转型,从有偏斜的政策取向、服务于部门利益的行为方式。向服务、依法行政、弱者优先、促进公平转轨。从中央政府的行为方式来看,原来更多的是象征性约束与口号性引导,而现在更多的是身体力行,不仅紧锣密鼓地出台了一系列宏观性政策制度,而且设立了幼儿园教育专项经费,实施对中西部地区、农村地区、民族地区的旨在促进公平、实现均衡的财政扶持政策。在中央政策的引导下,各级地方政府的行为方式也在发生转变,从原来的只投公办幼儿园、关注部门利益,开始转向全局利益.促进幼儿园教育整体事业发展。政府逐渐从原来的管理、控制转向服务、引导,实现从“管制型政府”向“服务型政府”的转变。

服务评价,国家基本服务体系“十二五”规划提出,今后五年我国要逐步完善符合国情、比较完整、覆盖城乡、可持续的基本服务体系,推进基本服务均等化。然而.从幼儿园服务供给现状来看,社会公众对公共服务的多元需求与政府公共服务能力不足之间还存在着尖锐矛盾,“入园难”问题依旧突出。同时,城乡之间、区域之间、不同所有制园所之间在服务上的“区隔化”现象明显,社会所能提供的幼儿园服务内容与水平也表现出“碎片化”“断裂化”趋向。为了推动“十二五”基本服务目标在幼儿园教育领域的实现,各级政府必须建立幼儿园服务效果评价体系,从以下四个方面展开服务效果评估和服务制度建设,实现幼儿园教育基本服务均等化、一体化。一是评价供给是否有效扩大。2010年以来,我国各级政府出台的各种政策都旨在解决“人园难”,化解服务需求与服务供给不足之间的矛盾。从2011年的统计数据来看,随着各地三年行动计划的实施,随着大量新建、改建、扩建幼儿园的投入使用,“入园难”问题正逐步得到缓解。但显然,各地服务供给的速度、规模是不均衡的,有的地方“入园难”问题依旧突出,人们对高质量幼儿园教育的需求仍然没有得到满足。二是评价发展是否较为均衡。幼儿园服务是每个适龄幼儿都应公平、普遍享有的服务,是诸多服务中最具保障性质和平等色彩的服务类型,提供基本服务、保障基本服务均衡是政府服务职能的“底线”。从各地的服务推进进程来看,目前均衡化的速度有快有慢。三是评价服务是否方便可及。与其他服务不同。幼儿园服务对服务半径有特殊的要求,要求服务半径限制在一定的范围内,以保证幼儿就近人园。从我们对全国3000多位家长的调查结果来看,离家最近的幼儿园是0.9公里,而平均的幼儿园距离是1.9公里,择园现象比较普遍。这种现象说明,目前的幼儿园服务体系还远未达到方便可及的程度,幼儿园之间的质量差异较大。四是评价群众是否满意。幼儿园教育基本服务涉及到每个家庭的切身利益,是服务中最基础、最核心的部分。从社会公众对幼儿园教育的现实需要来看。多元化服务、方便就近、有质量保证往往是家长选择的重点。幼儿园服务体系构建要使群众满意,就必须在质量层面、多样化层面为群众提供丰富的选择。我国的幼儿园服务体系是由相互联系、相互作用的价值理念体系、组织制度体系和服务实践体系三部分组成的具有稳定结构和特定功能的有机整体,其最终能否科学构建,既取决于各级政府的政治智慧,也有赖于公民社会的健康成长。

五、未来幼儿园服务体系的路径与模式

幼儿园服务实现的主要三种形式。就世界范围内而言,幼儿园服务按性质划分主要有以下几种:幼儿园服务属于(准)公共产品服务型政府充分履行服务职能,主要推进免费教育,按实现程度划分主要有:第一,政府主导,制定幼儿园教育免费政策或相关法律法规,保障幼儿园产品性质且实行完全免费。其基本属性是公益性,政府必须最大程度推进学前普惠教育。如法国,早于十九世纪末,颁布的《1881年法》就已经明确规定了幼儿园教育免费原则:公立幼儿园和小学免征教育费。2000年的《教育法典》也明确提出幼儿园教育与义务教育“均免费”政策。法国幼儿园教育已经具有教育公共产品属性。幼儿园教育具有准公共产品属性,分阶段循序渐进推行不完全免费教育。分年龄段和分地区实行免费教育,不断扩大受益范围。例如美国的幼儿园教育一年免费教育,和“开端计划”中的不利处境儿童,3—5岁也属于免费教育。我国澳门地区的幼儿园教育逐渐从一年免费发展到三年免费,就是通过年龄段推进,扩大受益范围的典型。政府支持为主,家长、社会投资为辅,多方结合。日本幼儿园教育采用的就是这种非直接免费教育政策。幼儿园服务纳入义务教育系统。义务教育是政府提供服务的主要外显形式。纳入义务教育系统包括已经纳入、等同纳入、正在纳入等三种类型,幼儿园教育已经纳入义务教育的国家主要有英国、美国、法国。美国属于联邦制国家,虽然在教育政策方面,各州具有教育自主权,但基本统一的是将第一年幼儿园教育纳入学制系统,作为义务教育的初始阶段。而英国,与美国有些类似,作为联合王国,各地区幼儿园教育的性质和地位并未一概而论,但统一之处就是招收5-7岁儿童的幼儿机构属于英国基础教育和义务教育的开端。等同纳入,就是将幼儿园教育纳入学制系统,提升幼儿园教育的地位和作用,虽并未正式纳入义务教育系统,但意义上已经作为义务教育和终身教育的电机教育发挥重要意义。正在纳入,是指国家正在尝试将幼儿园教育纳入正规学制系统,主要典型有:印度、澳大利亚。国家供给幼儿园服务是印度教育实践的重要目标之一。印度《宪法》里有明确规定:“国家应竭尽所能为所有六岁以下儿童提供早期儿童保育。”澳大利亚则主张尽快将幼儿园教育和正规学校教育连贯起来,以确保幼儿园教育受教育者都能为学习和将来的发展做好准备。幼儿园服务补偿性供给,幼儿园服务的补偿性供给,基本是根据各国幼儿园教育发展现状的一些不足之处提出的。目的主要是扶助弱势群体、保障幼儿园教育公平、减少社会排斥等等内容,补偿性措施在各国的幼儿园服务政策中都会有体现。

随着新公共管理理念在西方的兴起,越来越多的国家开始积极向服务型政府转变。教育服务,就是各国政府在结合自己国家实际情况的基础上,探索教育发展的重要体现。幼儿园服务的路径与模式的积极探究,即体系构建的具体过程。

促进幼儿园服务决策机制形成。教育决策涉及很广,主要包括决策既包括政府定位的自身性分析,也包括财政支出、公共事业管理等具体措施,还有具体的实现形式。实现政府职能,完善教育决策内容。幼儿园服务决策范畴:财政经费的安排、管理模式的选择、课程与教学方针的制定、教师管理的原则与途径、质量评价标准等。决策的内容甚至包含了服务体系的其他要素,财政政策、质量监控。纵观世界幼儿园教育发达国家,幼儿园服务决策相关,最重要的就是进行幼儿园教育立法,这是所有具体决策内容的参照。这属于国家政策,需要国家职能的履行。立法是保障,促进幼儿园服务体系,实现政府教育职能的主要途径。我国幼儿园服务发展滞后的关键原因之一,就是缺乏系统的幼儿园教育专门法。相关问题出现,各级教育部门会采取各种措施,但“治标不治本”,根本原因,还是幼儿园教育法律法规的不完善。当前,我国的幼儿园教育立法已经取得很大进展。需进一步加以改进的是,明确规范、科学践行。而在办园管理政策、课程指南和教育条例、创新教师政策等具体操作层面,西方发达国家给了我们不少参考经验,决策的制定原则、具体内容、实施途径等。主要需要做到以下几点:规范办园程序、完善科学管理幼儿园教育机构方法;加强高素质幼师队伍建设,重视幼师培养;制定适合儿童身心发展的课程指南等等。构建科学合理的决策模式,是决策质量的保证,属于机制表现方式。美国的教育决策,除了纲领性的制度,各州拥有实际的决策权,除了积极的收集民众意见,具体实践时,非常关注服务对象的受教育权,制定真正符合本地幼儿园教育发展的教育政策。幼儿园服务倡导建立决策互动系统,这个系统主要包括公众参与、信息收集、决策制定、信息反馈形成一个开放式的循环系统,鼓励多元参与。根据实际可知,涉及的参与主体主要包括:家长、老师、社会热心人士;园长、幼教机构举办者;政府教育行政部门。决策过程中形成一个循环往复的交流系统,增加互动,而不是单方面的影响。具体模式构想如下图:

完善幼儿园服务投入举措。幼儿园服务投入涉及两点,即总量的供给和结构的分配。幼儿园教育财政投入现状是资源总量的缺乏和结构分配的均衡。国际社会中,各国幼儿园教育几乎都经历过这个过程,至今,许多国家已经取得突破性进展,给幼儿园服务投入提供重要的经验借鉴,获取有益的对策和建议。

坚持政府主导。加大幼儿园服务投入,增加幼儿园教育财政投入总量。20世纪末到21世纪初,我国的进行了重要的财税制度改革、国有企业改革。顺此大潮,幼儿园教育从2001年起,幼儿园经历了一个先急剧下降后缓慢回升的阶段,且回升幅度低于下降幅度,造成了幼儿教育供给总量不足的情况。入学学位的减少带来了各种“入园”矛盾。所以,幼儿园教育投入要解决的第一个问题就是,加大教育资源供给,增加财政投入总量。具体实践举措为,进一步拓宽幼儿园教育经费来源渠道,将幼儿园教育经费列入财政预算。真正实现三个先行,计划先行,投入先行,资源先行,保障幼儿园教育资源供给的优先权。政府及教育部门对幼儿园教育的投入在教育总投入、新增教育投入中都应当占有合适的比重,并能得到不断提升,直至总量供给能够满足基本幼儿园教育资源的需求。

增加公办园过程中,建立准入机制,推进教育公平性和公益性,在政府实际投入过程中,增加公办园是解决“入园”困难的最直接的途径,可以满足部分教育需求,缓解政府供需失衡的压力。妥善的辅助措施是,建立公办园服务准入机制,强调公办园为中下层人民服务,主要瞄准因经济困难造成无法满足最基本的教育需求的家庭。加大公办园建设投入,积极发挥公办园的普惠性优势,充分满足基本教育服务需求。建立科学合理的幼儿园服务投入结构模式。幼儿园教育发展过程中,教育经费投入结构的不合理,主要表现为以下四种失衡,即幼儿园教育的城乡差距、与其他基础教育阶段的差距及不同体制办园之间存在的差距,还有一个“处境不利儿童”现象。这几类差距形成的一个重要原因就是财政投入不合理的原因。

促进城乡幼儿园服务均等化。进行城乡一体化服务制度的构建,实际上,城乡幼儿园服务均等化的实现基础就是加大扶持农村幼儿园,改变其弱势地位。概括起来就是,统筹城乡幼儿园服务供给,履行政府职能,加大农村幼儿园教育财政投入。全国的普遍现状是,幼儿园教育正处在经济体制转型的进程中。首先,增加公办园数量,公办园比例不高,直接的解决方法就是加大公共财政投入,增加公办园的供给量,这也是结构性调整的途径,影响幼儿园服务体系的整体构建。其次,公办园要建立准入机制。公共幼儿园教育资源应面向全体社会,但一个现状教育是公办教育资源存在不足。就应该先满足最需要基本教育服务的人群,即“处境不利儿童”的教育需求。这就需要进行准入机制构建。西方发达国家主要通过家庭收入和地区定位来实现的,这两种都是根据经济情况设立的,值得借鉴。最后,公办园要制定质量标准。公办园的服务对象应该是社会公众,定位应该是供给基本产品。更加重视对公办园中的“优质园”、“示范园”的投入,幼儿园教育投入有总量限制,过多投入这些高质量的公办园,必然会影响其他公办园的教育质量,进而影响整个基本教育服务的供给。因此,公办园应当制定质量标准,并进行质量监控,防范公办园追求过高专业性标准,保证大多数人获得基本教育服务。而有更高的教育质量需求的家庭,可以进入多样化教育供给的民办园,避免公办教育资源对民办教育资源的“排出”。

坚持政府为主导,促进多元化民办园的发展现代社会,民众对幼儿园教育的需求是多样化的,政府应鼓励、引导幼儿园服务多元化供给的模式,民办园是市场的需求,是多元化教育需求的直接表现。民办园举办量接近一半,实际上还有一些未经注册民办园的存在。这些民办园种类繁多、质量参差不齐、办学理念多样。尤其在收费上,高低差距过大,幼儿园收费公示数据,最高收费与最低收费相差7倍。政府监督缺失,是引发这类状况出现的根本因素。第一,引入竞争机制,促进民办园发展,“纳入义务教育,市场机制退出幼儿园教育服务市场,一次性解决公办、民办之间存在的种种矛盾”,是当前一些教育专家、学者针对幼儿园教育发展前途提出的看法。但现实是,我国还不具备将幼儿园教育纳入免费教育范畴的能力。幼儿园服务的属性不是要消除市场,而是要求政府在政策、规划、投入、供给、监控等方面履行职能,在市场中发挥效用。民办园的重要作用之一,就是加速各类幼儿园的竞争,提高幼儿园教育市场的效率。第二,制定各项标准,政府监督应做到允许民办园供给有差异的教育资源,制定最低标准。面对家长多元化的需求,民办园提供多样的幼儿园教育服务是必要的。但完全交给市场,是引发民办园教育问题的最主要的原因,因此,政府应该制定相应质量标准,实行监督检查。市场经济也需要政府干预。教育监督职能主要分散于各个行政机关,主要由教育部门执行。而教育部门评价、监督对象主要为公办园,针对民办园的监督机制还很不健全。当今世界,幼儿园教育较发达的国家的监督机制一般包括以下三个方面:准入制度,即对民办园进入市场设立科学合理的准入标准,不能公办、民办“一刀切”;价格管制,民办园因为办学质量不同,任意自主收费,政府应设立相应的价格标准,分类定价;质量监督。民办园为了满足民众多样化的需求,制定质量最低标准,监督民办园实施信息公开。

为“处境不利儿童”提供幼儿园服务。建立“处境不利儿童”定位机制,美国的“开端计划”的服务对象、分配资格、受助范畴都不是事先规定的,而是根据本州内家庭的实际状况进行配额。对弱势群体进行准确定位,从而引导经费流入弱势地区、弱势群体、弱势家庭,真正保证教育均衡。跟公办园的准入机制类似,弱势儿童的定位机制主要是家庭定位和地区定位。家庭定位,指的是那些生活在贫困中的儿童,应列为政府职责。地区定位就是选定贫困地区,进行教育扶持。存在“处境不利儿童”主要包括流动儿童、留守儿童、贫困儿童,而关于流动儿童,除了上述的两种定位方法,还有一个重要的定位标准时户籍定位,妥善解决因户籍制度造成的入学不便问题,这由我国的特殊国情决定的。对“处境不利儿童”实行整合性教育供给。为“处境不利儿童”提供什么样的教育资源,一直是国际社会改善“处境不利儿童”关注的重点内容。美国的“开端计划”强调为“处境不利儿童”提供全面的教育、心理、生活健康保健等服务。联合国教科文组织提出的“生活最佳开端”目标,主要包括“健康、营养、卫生、心理健康、自身发展”五个内容,倡导提高幼儿学前基本服务的覆盖率和质量。从上述看来,“处境不利儿童”的教育资源供给,不仅是为其提供教育机会、改善教育环境,还要加强对儿童身心健康发展的关注,并加大相关公共设施的投入,切实为“处境不利儿童”提供整合的教育资源。

完善幼儿园服务供给机制。幼儿园服务供给机制是幼儿园服务体系的有机组成部分,这一机制的形成主要包括供给主体和供给形式两个部分,进一步促进供给主体多元化。政府、社会团体、个人等多元供给,是世界教育服务发展的大方向,政府变为主导,但不再是唯一主体,打破了计划经济时期政府垄断幼儿园教育的局面。随着越来越多的社会组织和个人涌入幼儿园教育市场,加速了幼儿园教育市场竞争,促进了幼儿园教育质量的提升。需进一步加快政府、市场、社会团体、个人等多位供给的模式构建,提高供给效率,促进良性竞争。绝大多数的民办园具有盈利性和排他性,不属于(准)公共产品,不是幼儿园服务的组成部分。出现了因市场失灵而引发的矛盾,也就是民办园中存在的一些问题。因此,幼儿园服务体系的构建,还需要积极督促教育部门在民办托幼机构的改革发展中履行职责,为地区适龄儿童提供更多教育资源,满足其最基本的教育需求,即基本教育服务。因此在积极促进Y市幼儿园教育供给主体多元化的同时,要注意政府对市场的宏观调控,防止市场失灵,规范市场秩序,营造一个公办、民办和谐发展,共同为幼儿园教育提供优质的服务资源。

实现供给方式多样化。幼儿园教育市场服务供给多样化,包括供给主体和供给形式两个内容,竞争机制和选择机制,同样体现在服务形式多样化的发展过程中。世界各国,幼儿园教育现状不同,供给方式多样。澳大利亚鼓励私人供方项目、供方经营支助本国有托机构;法国政府资助有合约的私立幼儿园,要求其接受其同公立幼儿园一样的标准:英国幼儿园教育致力服务3—4岁儿童,为其提供免费的学习场所、儿童看护、教育项目等,甚至私立幼儿园也被包含其中;美国增加幼儿园教育志愿服务时长;教育津贴、教育券、教育费用减免是许多国家从家长角度进行的供给……各国通过多样方式增加本国的幼儿园服务的供给,提升幼儿园教育质量。服务型政府的基本职能之一,就是提供基本服务。在我国,政府是保障幼儿园教育公益性的主导力量。但政府为主导,不代表幼儿园服务由政府一手包办。通过西方幼儿园教育供给现状研究,可以发现,现代幼儿园服务的主要形式分为两大类:政府直接供给、间接购买幼儿园服务资源、特许经营,可作为政府供给形式的多样化的选择;社会团体和个人则可以取直接举办、责任管理,慈善捐助、志愿服务、保教投入等形式进行幼儿园服务的供给。同时,政府在社会团体、个人进行幼儿园服务供给的时,应给予一定的指导和扶持。还应进行必要的质量监督、分析评价、保障幼儿园服务的质量,满足学前儿童的基本学习需求。

建立幼儿园服务的监督和评估体系。建立幼儿园服务评估体系,政府承担着教育评估的主要责任,建立评估体系,是世界各国教育评价的一般做法。而当今世界,许多国家己建立较为完善的幼儿园教育评估体系的。仔细研究可以发现,这些评估体系的组成要素主要有评价标准和评价方法,也就是具体的评价工具的使用。评价标准,全国来讲,幼儿园教育的评价指标,通常体现在办园许可指标和优质园评价指标之中,且多为地区性的指标,省级指标居多。而具体区域性的、专门的幼儿园教育公共服务评价指标,尚未有明确规定,需要地方教育部门加快制定步伐。而在具体制定过程中,需要把握一个原则,即兼顾定性与定量。评价方法,根据评价主体不同,幼儿园服务质量评价可分为三类:供方评价、需方评价和第三方评价。供方评价即政府评价,这是幼儿园服务提供者的自我评价;需方评价是幼儿园教育服务直接使用者(幼儿和家长)对政府所提供的幼儿园教育服务质量进行评价;第三方评价是除幼儿园教育提供者和接受者之外的第三方机构按照其制定的幼儿园服务质量标准对幼儿园服务质量进行评价。供方评价是我国目前关于幼儿园服务评价最常使用的类型。这是必要的评价类型,因为政府应该对幼儿园服务事业发展情况心中有数。但容易出现因政府既是运动员又是裁判员的双重身份而不顾公众需求和主观感受盲目发展幼儿园教育的问题。如一些地方政府官员为了提高入园率,不顾国家法规、文件规定的班额限制,以增加班级容量来解决入园率的问题,致一些地方幼儿园班额达到七八十甚至过百;一些地方政府为了满足家长对子女入优质幼儿园的需求,不顾幼儿园发展规律,几乎是三两年之间很多幼儿园甚至是新办园一夜之间就升为省级示范园等;一些地方政府则整合零散资源,撤点并园,不断以建规模化幼儿园来解决优质均等的问题。这些举措貌似扩大了幼儿园服务,提升了幼儿园服务的质量,实则玩弄权术伎俩,这是幼儿园教育体制机制存在的重大问题。作为幼儿园服务质量利益相关者中最为重要的一方,家长理应享有评价幼儿园服务质量的话语权,直接表达政府所提供的服务对其需求的满足情况。但由于幼儿园服务的公众是一个复杂的、异质的群体,家长对子女接受幼儿园教育重要性的认识不同,导致对幼儿园教育服务的需求不同;一些家长认为幼儿园教育就是托管儿童,一些家长认为幼儿园教育就是教幼儿拼音、识字、英语、算术,一些家长认为游戏就是玩,游戏不是学习,一些家长则充分认识到了幼儿园教育的重要性,并能正确理解学前儿童学习的特点。家长认识的多样性,使得其对幼儿园教育服务的需求不同,若以家长满意度为衡量标准,容易导致幼儿园服务质量低下和质量不均。在西方, 第三方作为独立于政府的专业评价机构,会对幼儿园服务质量作出最专业的评价。我国的第三方评价尚处于发育之中。因此,在我国,构建有质量的幼儿园服务体系,亟须发展第三方评价机构,形成多元参与的评价制度。

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